社論－明年預算左支右絀的原因與解決之道
工商時報 社論 2013-06-18
行政院目前正在籌編明年度的預算，這筆預算該如何分配是門大學問，依法這塊預算大餅是由主計總處來分配，而其中有關重大公共建設的預算則交由經建會先行審議。近年由於國庫空虛，主計總處核列給經建會的預算連年遞減，粥少僧多，預算難編，上週經建會終於忍不住要主計總處回歸「零基預算」，審視外在變化重新進行預算的分配。
我國財政收入無法因應支出由來已久，過去幾年之所以沒有引起部會之間的爭議，皆是拜特別預算之賜，例如五年五千億擴大公共建設特別預算、四年五千億擴大公共建設投資特別預算、八年八百億治水特別預算等等。特別預算的財源悉數舉債而得，長期為之，雖可讓公共建設有錢可用，但也會讓國債扶搖直上。在歐債危機席捲全球之際，近年沒人敢提特別預算，而少了特別預算，我國財政又被打回原形，左支右絀的處境年甚一年。
今天我國財政困境根本原因在收入不足，而收入不足的原因則來自稅收停滯。依財政部統計，我國民國96年的稅收1兆7千多億元，而到101年我國的稅收依然是1兆7千多億元，期間我國的生產毛額（GDP）已由12.9兆元增至14.0兆元，顯示這些年的經濟成長並沒有為國庫挹注更多的稅收。
經濟成長理應為國庫帶來豐富的稅收，尤其各國所得稅、資本利得稅大多採累進稅，隨著經濟成長，稅收非但會成長，而且其成長幅度也應該高於經濟成長；換言之，賦稅的彈性應該大於一才是。但近年我國賦稅彈性莫說大於一，連等於一都辦不到，長期以來經常是小於一的。也正是這個原因，使得稅收占GDP的比率連年下滑，由民國81年的18.6％降至101年的12.8％，幾乎已是全球最低。
這項數字稱為賦稅負擔率，台灣果然是世界最低嗎？確實如此，一向被認為賦稅最輕的星、港，該比率仍達14.1％，南韓也達19.8％、日本16.3％、美國19.4％，至於德、法等歐洲全數在20％以上。以台灣的GDP在去年達14兆元推計，提升一個百分點足以讓國庫增加1,400億元的稅收，不用到韓國的水準，只要能到日本的16.3％，台灣一年即可增加約5,000億元的稅收。有了這筆稅收，財政自然寬裕許多，不致出現今天預算東挪西挪、捉襟見肘的處境。
台灣今天稅收難以隨經濟成長而適度增加，係選舉政治下朝野競開減稅支票所致。這二十年來不但促產條例大開減稅之門，復以兩稅合一、土增稅率調降、營所稅率降3成、遺贈稅率降8成。如此減稅，難怪經濟成長無法帶動稅收成長，難怪台灣的賦稅負擔率比港、星還低，難怪只要不舉債政府預算就編不下去。
台灣今天的財政本不應該如此困絀，這全是政治人物便宜行事、見風轉舵、缺乏遠見的作為所致。當輿論期許當局從社會正義的眼光調整稅制，內閣就大張旗鼓開徵奢侈稅、證所稅；可是一旦有人把景氣走緩的罪名歸之於奢侈稅、證所稅，當局馬上轉向，其缺乏理想與遠見，由此可見。台灣的賦稅負擔率過低說明賦稅結構大有問題，這個扭曲的結構若不加以修正，左支右絀的處境必然逐年加劇，未來即使經濟成長也救不了財政困境，屆時又得舉債，長此以往，欲求不重蹈歐債危機，庶幾不可能也。
當然，財政會土崩瓦解除了源於不當的稅制之外，浮濫的支出是另一個重要的原因，這也是何以日前經建會高層官員會籲請主計總處回歸零基預算（zero-base budgeting）。零基預算的觀念源於全球能源危機的1970年代，主要就是讓預算的編列從零開始，一切預算的分配從起跑線重新評估。這樣的編列方式可以有效管控浮濫支出，讓預算的每塊錢花在刀口上。
傳統預算編列都是以前一年的預算書為藍本，對於已在執行的支出，新年度往往會理所當然地繼續執行。這種漠視外在情勢變化所進行的預算分配，經常會讓一些迫在眉睫的政務找不到錢，而許多可有可無，甚至是極度浪費的預算卻一直編下去。最近媒體報導空軍屏東基地每天預備兩千多人份的伙食，但平均僅七、八百人用餐，未食用的食物全數倒掉，如此行徑完全沒把錢當錢用，預算分配的不當，莫此為甚。對照這種浪費與公共建設找不到錢，何等諷刺，如果主計總處能早些落實零基預算，何來此種浪費？
主計總處從三十年前的主計長周宏濤到十多年前的主計長汪錕，皆一再倡議零基預算，1995年汪錕在全國主計業務檢討會上強調要推動中長程預算制度，並精進零基預算精神，進一步研究改良預算制度，以達成「花一文錢，收到一文錢效果」的境界。但看看這十年來蚊子館、蚊子馬路以及空軍如此浪費國家預算，顯示這三十年來的零基預算已然淪為空談。
我們認為要解決當前財政困境，稅制改革雖是根本，但僅改善稅制是不夠的，必須同時檢討浮濫的支出。決策當局必須明白，財政為庶政之母，若不改革稅制以充實財政收入、若不落實零基預算以革除浪費歪風，台灣不僅財政會垮，經濟也將加速沉淪。
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