社論-明年預算左支右絀的原因與解決之道

工商時報   社論   2013-06-18

行政院目前正在籌編明年度的預算,這筆預算該如何分配是門大學問,依法這塊預算大餅是由主計總處來分配,而其中有關重大公共建設的預算則交由經建會先行審議。近年由於國庫空虛,主計總處核列給經建會的預算連年遞減,粥少僧多,預算難編,上週經建會終於忍不住要主計總處回歸「零基預算」,審視外在變化重新進行預算的分配。

我國財政收入無法因應支出由來已久,過去幾年之所以沒有引起部會之間的爭議,皆是拜特別預算之賜,例如五年五千億擴大公共建設特別預算、四年五千億擴大公共建設投資特別預算、八年八百億治水特別預算等等。特別預算的財源悉數舉債而得,長期為之,雖可讓公共建設有錢可用,但也會讓國債扶搖直上。在歐債危機席捲全球之際,近年沒人敢提特別預算,而少了特別預算,我國財政又被打回原形,左支右絀的處境年甚一年。

今天我國財政困境根本原因在收入不足,而收入不足的原因則來自稅收停滯。依財政部統計,我國民國96年的稅收1兆7千多億元,而到101年我國的稅收依然是1兆7千多億元,期間我國的生產毛額(GDP)已由12.9兆元增至14.0兆元,顯示這些年的經濟成長並沒有為國庫挹注更多的稅收。

經濟成長理應為國庫帶來豐富的稅收,尤其各國所得稅、資本利得稅大多採累進稅,隨著經濟成長,稅收非但會成長,而且其成長幅度也應該高於經濟成長;換言之,賦稅的彈性應該大於一才是。但近年我國賦稅彈性莫說大於一,連等於一都辦不到,長期以來經常是小於一的。也正是這個原因,使得稅收占GDP的比率連年下滑,由民國81年的18.6%降至101年的12.8%,幾乎已是全球最低。

這項數字稱為賦稅負擔率,台灣果然是世界最低嗎?確實如此,一向被認為賦稅最輕的星、港,該比率仍達14.1%,南韓也達19.8%、日本16.3%、美國19.4%,至於德、法等歐洲全數在20%以上。以台灣的GDP在去年達14兆元推計,提升一個百分點足以讓國庫增加1,400億元的稅收,不用到韓國的水準,只要能到日本的16.3%,台灣一年即可增加約5,000億元的稅收。有了這筆稅收,財政自然寬裕許多,不致出現今天預算東挪西挪、捉襟見肘的處境。

台灣今天稅收難以隨經濟成長而適度增加,係選舉政治下朝野競開減稅支票所致。這二十年來不但促產條例大開減稅之門,復以兩稅合一、土增稅率調降、營所稅率降3成、遺贈稅率降8成。如此減稅,難怪經濟成長無法帶動稅收成長,難怪台灣的賦稅負擔率比港、星還低,難怪只要不舉債政府預算就編不下去。

台灣今天的財政本不應該如此困絀,這全是政治人物便宜行事、見風轉舵、缺乏遠見的作為所致。當輿論期許當局從社會正義的眼光調整稅制,內閣就大張旗鼓開徵奢侈稅、證所稅;可是一旦有人把景氣走緩的罪名歸之於奢侈稅、證所稅,當局馬上轉向,其缺乏理想與遠見,由此可見。台灣的賦稅負擔率過低說明賦稅結構大有問題,這個扭曲的結構若不加以修正,左支右絀的處境必然逐年加劇,未來即使經濟成長也救不了財政困境,屆時又得舉債,長此以往,欲求不重蹈歐債危機,庶幾不可能也。

當然,財政會土崩瓦解除了源於不當的稅制之外,浮濫的支出是另一個重要的原因,這也是何以日前經建會高層官員會籲請主計總處回歸零基預算(zero-base budgeting)。零基預算的觀念源於全球能源危機的1970年代,主要就是讓預算的編列從零開始,一切預算的分配從起跑線重新評估。這樣的編列方式可以有效管控浮濫支出,讓預算的每塊錢花在刀口上。

傳統預算編列都是以前一年的預算書為藍本,對於已在執行的支出,新年度往往會理所當然地繼續執行。這種漠視外在情勢變化所進行的預算分配,經常會讓一些迫在眉睫的政務找不到錢,而許多可有可無,甚至是極度浪費的預算卻一直編下去。最近媒體報導空軍屏東基地每天預備兩千多人份的伙食,但平均僅七、八百人用餐,未食用的食物全數倒掉,如此行徑完全沒把錢當錢用,預算分配的不當,莫此為甚。對照這種浪費與公共建設找不到錢,何等諷刺,如果主計總處能早些落實零基預算,何來此種浪費?

主計總處從三十年前的主計長周宏濤到十多年前的主計長汪錕,皆一再倡議零基預算,1995年汪錕在全國主計業務檢討會上強調要推動中長程預算制度,並精進零基預算精神,進一步研究改良預算制度,以達成「花一文錢,收到一文錢效果」的境界。但看看這十年來蚊子館、蚊子馬路以及空軍如此浪費國家預算,顯示這三十年來的零基預算已然淪為空談。

我們認為要解決當前財政困境,稅制改革雖是根本,但僅改善稅制是不夠的,必須同時檢討浮濫的支出。決策當局必須明白,財政為庶政之母,若不改革稅制以充實財政收入、若不落實零基預算以革除浪費歪風,台灣不僅財政會垮,經濟也將加速沉淪。

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