年金改革不能坐視人口老化之影響

國家經濟發展戰略中心   研究員莊朝榮   2015/02/25

政府債台高築必須認真面對

依據公共債務法規定計算2013年中央政府債務餘額為5兆1,640億元,占當年度GDP之比率為33.93%,占前三年GDP平均數之比率為35.03%。若加計地方政府債務餘額共計為5兆9,580億元,占當年度GDP之比率為39.14%,占前三年GDP平均數之比率為40.42%。若維持2012~2014年經濟成長速度,以及赤字占GDP之平均比率1.92%的趨勢持續發展,超過中央及地方政府合計舉債上限50%約需六年。儘管每年赤字及舉債水準都合乎公共債務法規定,但持續維持財政赤字,終究不是長遠之道。

依據2013年中央政府總決算總說明之政府資產負債概況資料顯示,截至2013年底,未列入公共債務法債限規範之政府潛藏負債約為17兆1,411億元(中央政府12兆3,684億元,地方政府4兆7,727億元)。其中以軍公教人員退休金及勞工保險之潛藏負債占絕大多數,占潛藏負債總計之96.14%。依據總說明,由於已退休可支領人數逐漸減少,舊制軍公教人員退休基金潛藏負債將逐年減少,2013年較2012年減少1,095億元。由於每年度收繳率僅為12%,遠低於最適精算提撥率42.65%(公)、47.77%(教)及39.65%(軍),以及新增一年服務年資增加服務成本,導致2013年公務人員退休撫卹基金潛藏負債較2012年增加1,745億元。由於每年保險實收費率僅為8%,遠低於最適精算提撥率27.84%,以及投保人數945萬人新增一年服務年資增加服務成本,導致2013年勞工保險基金潛藏負債較2012年增加6,749億元,占總增加數7,457億元之90.51%。不可否認,放任潛藏負債增加,一旦公務人員退休撫卹基金與勞工保險基金餘額變成短絀,中央政府將盡最終保證支付責任,必須以編列年度預算方式支應,那麼,若不排擠其他政府支出項目的話,政府赤字將會增加,政府債務占當年度GDP之比率也會快速攀升。

年金改革挑戰壓力愈來愈大

早年軍公教退休金均由各級政府編列預算支付,但至1990年代初期財政短絀占中央政府支出之比率超過20%,於是政府緊縮預算,並自1995年起分別實施退撫新制,軍公教人員依一定比率共同撥繳費用存入退撫基金以支付退休金。此外,國內各職業別間之老年經濟保障不均由來已久,十多年前政府推動國民年金制度時,曾研議各種社會保險的整併,但因無法建立共識而錯失改革的機會,但將社會保險制度年金化確是朝野所認同的改革方向。於是政府於2008年10月及2009年1月分別施行國民年金及勞保年金制度。不過,直至2010年3月公布2009年中央政府總決算時,正式公布各項社會保險基金之政府潛藏負債金額。未來我國將經歷低生育率、壽命持續增加、嬰兒潮世代退休的人口結構變遷,對與年齡相關的社會福利給付將造成極大挑戰,更突顯年金改革的重要性和必要性。

依據國家發展委員會於2014年8月公布的「中華民國人口推計(2014至2061年)」報告,中推計工作年齡人口於2015年達到高峰,故2011~2020年工作年齡人口反而減少20.4萬人,2021~2030年、2031~2040年、2041~2050年,以及2051~2060年則分別減少174.3萬人、181.2萬人、222.1萬人,以及183.6萬人。至2060年工作年齡人口約略穩定減少,這是假設總生育率固定在1.1的緣故。若是今後總生育率持續下降,這意味著撥繳保險費用的工作年齡人口恐怕將減少更多。加上65歲以上人口占總人口比率,至2018年將超過14%,邁入高齡社會,至2025年將超過20%,邁入超高齡社會,至2060年達40.6%,將追上日本,這意味著老人社會福利支出將快速增加,年金改革的壓力將愈來愈迫切。眾所周知,年金改革愈晚、愈慢,在人口快速老化的趨勢下,需要調整的成本愈高,世代之間的不公平也愈大。

當前年金改革之問題

以目前各項社會保險基金的提撥率和給付條件來看,包括勞保、農保、軍保、公保、國保等社會保險基金都無法永續經營,在可預見的未來都將面臨破產的命運,改革刻不容緩。2012年11月行政院與考試院共同組成的「年金制度改革規劃專案小組」會議,確定包括:勞保、農保、軍保、公保、國保等社會保險原則上維持確定給付制,並採年金給付,退休金制度則朝向確定提撥制改革,以縮短各職業別間老年經濟保障差距為目標,並採取漸進的作法。但遲至今日,政府已提出兩年多的年金改革方案並未獲得朝野之間的共識,可能必須另起爐灶。

基本上,年金改革的方向無疑是正確的,但在作法上似乎不夠完善。當前年金改革方案之所以無法建立共識,主要原因是缺少年金永續的指標,無法確認年金永續挑戰的困難度有多大,也就無法確認改革調整的幅度。年金改革方案雖然做了包括降低所得替代率、提高提撥率、延長退休年齡等許多改進,並採取漸進的作法,基本上僅能避免領取年金受益者的激烈反彈。如果年金改革方案的調整幅度僅以延緩基金餘額變成短絀為目標,結果,只是將問題留給後續執政者來解決,看不到問題何時能解決,如何解決,造成未來退休者對退休後經濟安全的不確定,也難以大幅縮減世代之間的不公平。還有,如果年金改革方案的調整幅度不足,在人口快速老化趨勢下,政府潛藏負債可能不減反增,導致政府債務占當年度GDP之比率再度攀升。

突破年金改革之瓶頸

誠如上述,年金改革方案還有待加強之處。首先,必須對年金改革目標建立共識。國家對於未來可以容忍的政府負債比率是多少?目前公共債務法規定的比率50%?或是歐盟穩定暨成長協定規範的比率60%?OECD於2012年曾經做過研究,建議政府債務比率長期要達到50%的安全目標水準,並利用財政缺口來評估所需要的財政措施調整。建立安全債務水準的目的在於,當遭遇到經濟不景氣時,才可以避免政府債務比率超過70~80%,在正常時期則以50%的水準為目標,或以更低的政府債務比率作為長期目標。

其次,確認了長期政府債務比率目標後,依據在不同年度達成長期目標下,分別確認年金永續挑戰的困難度。也就是要推估在人口快速老化趨勢下,完全消除年金缺口每年必須調整的幅度,通常以每年調整金額占GDP之比率來表示。也能從中據以推估延遲調整的成本,以及由於人口老化需要增加的調整成本。有了更完整推估的年金缺口資料,分析不同程度的改革方案及調整成本,將增進年金改革的透明度,有助於全民作出選擇。誠然,年金改革必須考慮人口結構變遷的永續因素,尤其是將年金給付導入自動調整的永續因素,建立提撥與給付,以及政府負擔能力緊密連結的機制。

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