政府不應再動擴大舉債的歪腦筋

【經濟日報╱社論】   2013.11.28

財政部長張盛和日前在國民黨中常會中報告,指出目前中央政府累積的未償債務餘額占GDP約38.6%,距公共債務法40.6%的上限只有2個百分點,只可再借2,727億元,未來一年的財政缺口約在2,700億至3,000億元間,若舉債上限不調高,可由釋出公股、公營事業民營化與活化國有土地等方式籌措財源,必要時將加稅,以降低財政缺口。

行政院長江宜樺表示不排除修法提高舉債上限,而馬總統則表示台灣舉債比重只占GDP的38.6%,相較於很多國家舉債上限達到60%、70%,甚至於200%者,其他國家活得好好的,人家能,台灣為何不能?此語一出,批評聲不斷,畢竟無論是個人、企業或國家,舉債過多都是不宜,馬總統此言有見不賢而思齊之意,難免引人非議。

事實上,從事國際比較不但要包括各級政府的總債務,債務的定義也要與國際併軌。依據國庫署的統計,10月底各級政府總債務是6.19兆元,約占前三年平均GDP的44%左右,距50%上限仍有空間。但是依照國庫署的舉債白皮書中所謂的國際貨幣基金定義調整,則立即增至48%,如果依國際廣義的定義將潛在負債15.67兆元計入,則公共債務占GDP的比重高達157.4%。根據OECD的統計,2013年世界政府債務占GDP比重最高的國家為日本(224.3%)、希臘(160%)、義大利(129.6%)、美國(113%)、英國(110.4%)、法國(108.2%)、德國(86.2%)、加拿大(85.5%)。國際貨幣基金的統計,台灣居中,雖不突出,但惠譽信評已先後對我國國債的成長提出警告。

民主政治下,執政者為鞏固選票儘量避免增稅,舉債成為常態,台灣負債上限多次提高,而國民平均租稅負擔率僅12.8%,正往高負債國家邁進。不少國家愈借愈多,終於飲鴆止渴,古典經濟學者大衛.休姆曾說,國家不消滅公債,公債必將消滅國家。希臘就是前車之鑑,但仍有許多國家繼續往前衝。

一般來說,公共債務所產生的資源重分配效應,是財政學者最為關注者。首先,舉債必須要同時考慮到資金的來源與資金的用途。資金來自民間儲蓄,有經濟擴張效應,若來自民間投資,會產生排擠作用,而將這個資金用做政府消費支出,其負面影響更大;同時,縱使將它用於公共建設,亦會有投資效益的差異出現。其次,要考慮跨世代的公平,這一代借錢消費享受,下一代課稅還錢,債留子孫,自然不公平。第三,買公債者多為富人,還本付息時的稅負卻多由中產階級來承受,如果債務支出獲利者也是大企業、有錢人,它所造成的負面財富重分配效應就更大。第四,許多國家發行的是外債,一旦負債比過高,外匯存底不足,信評下降,出售者多、買入者少,則立時進入困境。

台灣的國債多為國內債,尚無此憂慮。 由於舉債所產生的問題頗多,各國均設定舉債上限,以防失控,但是執政者每每挑戰法律規範,提高上限,以舉借更多的債務。我國財長在國民黨中常會的報告、美國10月的債務危機,都隱約有此意。但是有了這項對財政的約束,以及信評與市場投資人對國債債信的制約,迫使不少國家改採另一種不受法律限制的舉債,就是經由中央銀行的貨幣政策,以印鈔、擴張信貸方式來達到目的。印鈔不必課稅還錢,但是經由物價變動,成為人民感受較輕的通貨膨脹稅;透過金融機構的信用擴張,也可以達到類似的效果。美國的量化寬鬆、歐洲央行印鈔買會員國的公債,各國紛紛跟進,缺乏外在的約束,造成世界性的金融擴張,後果不堪設想。因此,學術界已經有人討論是否比照舉債上限,對央行創造貨幣的能力加上一個緊箍咒,以防止另一種政府債務災難的出現。

從台灣的角度而言,建立應有的財政紀律,維持健全的財政結構與公正公平的租稅體制,才是可長可久的立國之道。

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